Grundlagen der UN-Klimarahmenkonvention und ihre Umsetzung nach Kyoto & Paris

Die Klimarahmenkonvention UNFCCC (United Nation Framework Convention on Climate Change) ist der wichtigste Verhandlungsrahmen für die internationale Klimapolitik. Das Abkommen wurde 1992 verabschiedet und 1994 rechtskräftig. Bei der gleichen UN-Konferenz in Rio de Janeiro wurde auch die Biodiversitätskonvention (Convention on Biological Diversity, CBD) unterzeichnet und der Grundstein für das spätere Übereinkommen zur Bekämpfung der Wüstenbildung (United Nations Convention to Combat Desertification, UNCCD) gelegt – und damit für eine international umfassende Antwort auf weitere globale ökologische Krisen, die oftmals weniger Aufmerksamkeit bekommen als die Klimakrise, aber eng miteinander verbunden sind. 

Die UNFCCC hat aktuell 197 Vertragsstaaten. Das wichtigste Entscheidungsgremium ist die jährliche Vertragsstaatenkonferenz COP – die Conference of the Parties, zusammen mit zwei technischen Hilfsgremien, das Unterstützungsgremium für wissenschaflichen und technischen Beistand (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA) und das Unterstützungsgremium für Implementierungsfragen (Subsidiary Body for Implementation, SBI), welche halbjährlich tagen. Das UNFCCC-Sekretariat mit Sitz in Bonn leistet organisatorische und technische Unterstützung. Das Kyoto Protokoll und das Pariser Abkommen, beides verpflichtende Klimaabkommen unter der Klimarahmenkonvention, haben jeweils ihr eigenes Entscheidungsgremium, das CMP (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol) und das CMA (Conference of the Parties serving as the meeting of Parties to the Paris Agreement). 

Von Kyoto nach Paris 

Das erste völkerrechtlich verbindliche Klimaschutzabkommen unter der UNFCCC war das Kyoto-Protokoll in 1997, das in 2005 mit 192 Unterzeichnerstaaten in Kraft trat - allerdings ohne die Vereinigten Staaten von Amerika als historisch größten Schadstoffemittenten. Basierend auf dem völkerrechtlichen Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Veranwortung („common but differentiated responsibilities“, CBDR) von Staaten für die Klimakrise, auf dem die Klimarahmenkonvention beruht, wurden im Kyoto-Protokoll verpflichtende Emissionsreduktionsziele für den globalen Norden (die sog. Annex I-Staaten) über zwei Verpflichtungsperioden (Kyoto I, 2008-2012 und Kyoto II, 2013-2020) festgelegt. Die Bilanz des Kyoto-Protokolls ist bestenfalls gemischt: zwar hat es zu einer Emissionsreduzierung der beteiligten Industriestaaten geführt, allerdings nicht in der nötigen Größenordnung, um die Klimakrise signifikant einzudämmen. Das vor allem auch, weil die USA das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert hatten und wichtige Schwellenländer wie China, Indien oder Brasilien nicht eingebunden waren, während andere große Emittenten sich bereits an Kyoto II nicht mehr beteiligten. Als erster multilateraler Klimavertrag war das Kyoto-Protokoll damit ein Schritt in die richtige Richtung aber in seiner Umsetzung und Auswirkung völlig unzureichend. 

Um Klimaschutzambitionen zu erhöhen, wurde im Dezember 2015 das Pariser Klimaabkommen verabschiedet, das im November 2016 in Kraft trat. Darin verpflichtete sich die Staatengemeinschaft kollektiv, die globale Erwärmung möglichst auf 1.5°C, in jedem Fall aber auf deutlich unter 2°C zu begrenzen. Im Unterschied zum Kyoto-Protokoll sind unter dem Pariser Abkommen alle Staaten verpflichtet, zu dieser Zielerreichung beizutragen – das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung gilt aber natürlich weiterhin. Derzeit haben 194 Staaten und die Europäische Union das Pariser Klimaabkommen ratifiziert. Der von der Trump-Administration im Januar 2025 angekündigte Austritt der USA aus dem Abkommen wird im Januar 2026 gültig.

Zentrale Elemente des Pariser Klimaabkommens

Der primäre Mechanismus zur Zielerreichung besteht in nationalen Klimaschutzplänen, den sogenannten NDCs (Nationally Determined Contributions), die regelmäßig bei der UNFCCC eingereicht werden müssen und deren Emissionsminderungsverpflichtungen schrittweise erhöht werden sollen (sogenannter Ratschenmechanismus, „racheting up mechanism“). Alle 5 Jahre gibt es eine globale Bestandsaufnahme (Global Stocktake), um zu prüfen, wo der globale Prozess zur Eindämmung der Klimakrise steht und – so die Idee – die Anstrengungen und Verpflichtungen zu steigern. Der erste Global Stocktake fand in 2023 statt und resultierte in zahlreichen neuen globalen Verpflichtungen, wie dem Versprechen, die erneuerbaren Energien bis 2030 global zu verdreifachen, sowie die Energieeffizienz im gleichen Zeitraum zu verdoppeln. Dies geschah auch angesichts der Bilanz der ersten globalen Bestandsaufnahme, dass das Staatengemeinschaft weit davon entfernt ist, kollektiv die Ziele des Pariser Abkommens erreichen zu können. Der COP28-Entscheidungtext zur ersten globalen Bestandsaufnahme von Dubai forderte dabei die Vertragsstaaten des Pariser Abkommens erstmals explizit zum beschleunigten Ausstieg aus den fossilen Brennstoffen noch in dieser Dekade auf. 

Dass die Anstrengungen zur Emissionsreduktion unter dem Pariser Abkommen auf nationaler Ebene und nicht verpflichtend von der internationalen Ebene festgelegt werden, ist eine klare Schwäche des Abkommens – so müssen die notwendigen Emissionsreduktionen quasi „freiwillig“ kollektiv zustande kommen, anstatt aufgrund von wissenschaftlicher Notwendigkeit, wie beispielsweise den Empfehlungen des Internationalen Expertengremiums zum Klimaschutz (International Panel on Climate Change, IPCC) gesetzt zu werden. Gleichzeitig hat nur die Basis der Freiwilligkeit das Zustandekommen des Pariser Abkommens ermöglicht. Interessant ist in diesem Zusammenhang das erst im Juli 2025 veröffentlichte Gutachten des Internationalen Gerichtshofs (ICJ) zur Frage, welche völkerrechtlichen Verpflichtungen Staaten im Umgang mit der Klimakrise haben: Es stellt fest, dass der bestehende Kanon geltenden Rechts, also auch Menschenrechtsverpflichtungen und andere Umweltschutzkonventionen, alle Staaten zum Klimaschutz verpflichten, ganz gleich, ob sie das Pariser Abkommen unterzeichnet haben oder nicht. Gleichzeitig sind Staaten verpflichtet, in ihren individuellen nationalen Klimaschutzplänen so ambitioniert wie möglich zu sein, damit die Ziele des Pariser Abkommens gemeinschaftlich erreicht werden können. Zwar ist das ICJ-Gutachten nicht verbindliches Recht, es ebnet aber den Weg, individuelle Staaten, die dieser Verpflichtung nicht nachkommen, in Gerichten auf nationaler wie internationale Ebene auf Haftung und Wiedergutmachung zu verklagen. 

Internationale Klimafinanzierung: Industriestaaten in der Verantwortung

Die Klimafinanzierung ist ein zentrales Element der Klimarahmenkonvention und des Pariser Klimaabkommens: beide Regelwerke unterstreichen die grundsätzliche Verpflichtung von Industrieländern, entsprechend dem Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung und ihrer historischen Verantwortung für die Klimakrise, den globalen Süden in den Bemühungen zur Emissionsreduzierung und Anpassung finanziell zu unterstützen, ebenso wie mit Kapazitätsbildungsmaßnahmen und Technologietransfers. Dies soll durch die direkte Bereitstellung öffentlicher Gelder (provision) sowie durch die Unterstützung bei der Mobilisierung zusätzlicher Finanzmittel geschehen. Diese Finanzleistungen sind keine Entwicklungshilfe, sondern eine rechtliche Verpflichtung und sollten zusätzlich zu Entwicklungshilfeleistungen erbracht werden. 

Ein erstes gemeinsames Finanzierungsziel auf UNFCCC-Ebene von jährlich 100 Milliarden US Dollar, die von Industrieländern bereitgestellt und mobilisiert werden sollten, wurde 2009 gesetzt, vom Pariser Abkommen übernommen und sollte bis 2020 erreicht werden (wurde aber bestenfalls — nach umstrittenen Rechnungen — erstmals 2022 erzielt). Es wird ab 2025 durch ein neues kollektives Finanzierungsziel von jährlich 300 Milliarden US Dollar bis 2035 ersetzt, das 2024 auf der COP29 beschlossen wurde und die Finanzierungsverpflichtung der Industriestaaten effektiv abschwächt. Gleichzeitig wurde ein weit höheres globales Mobilisierungsziel von 1,3 Billionen US Dollar zur Unterstützung von Entwicklungsländern ab 2035 vereinbart, welches allerdings vor allem auf Privatsektorflüsse setzt. 

Anpassung an die Klimakrise: systemische Finanzierungslücke

Das Pariser Abkommen setzte zusätzlich zur Emissionsminderung auch das globale Ziel, die Widerstands- und Anpassungsfähigkeit von Ländern und Gemeinschaften an die Folgen der Klimakrise zu erhöhen und deren Vulnerabilität zu senken. Dies soll unter anderem durch die reguläre Berichterstattung zu Anpassungsmaßnahmen und die Entwicklung von nationalen Anpassungsplänen (National Adaptation Plans, NAPs) durch die am wenigsten entwickelten Länder mit detaillierten Schutz- und Investitionsvorhaben geschehen, die durch Unterstützung von Industrieländer finanziert werden sollen. Ein detaillierte Liste von Indikatoren, die derzeit noch entwickelt wird, soll Transparenz und Rechenschaftspflicht für die Erreichung des Globalen Anpassungsziels (Global Goal on Adaptation, GGA) schaffen. Die systemische Finanzierungslücke für Anpassungsbemühungen ist dabei eines der größten Hindernisse für die Erreichung dieses Ziels, da der größte Anteil der Klimafinanzierungsflüsse Emissionsreduzierung unterstützt und die seit 2009 geforderte gleichgewichtige Finanzierung für Anpassung und Mitigation weiterhin in weiter Ferne scheint.

Verluste und Schäden, die sich nicht mehr verhindern lassen

Mit Voranschreiten der Klimakrise steigen auch die Verluste und Schäden (Loss and Damage), die sich auch durch Emissionsreduktionen und Anpassung an die Klimakrise nicht mehr vermeiden lassen. Für die Anerkennung dieser Verluste und Schäden sowie der Notwendigkeit für eine finanziell Unterstützung für die Adressierung dieser unvermeidbaren Klimafolgen haben die Staaten des globalen Südens, vor allem die am schwersten betroffenen kleinen Inselstaaten unter den Entwicklungsländern und die internationale Zivilgesellschaft über Jahrzehnte in der UNFCCC und im Pariser Abkommen gekämpft – und mit der Entscheidung für einen Verlust- und Schadensfonds bei der COP27 in Ägypten, der im folgenden Jahr formell eingerichtet wurde, endlich einen Durchbruch erzielt. 

Internationale CO2-Märkte heizen die Klimakrise weiter an

Unter dem Pariser Klimaabkommen gibt es, wie bereits unter Kyoto, Mechanismen für den Handel von CO2. Unter dem Artikel 6 gibt es für Staaten die Möglichkeit, entweder bilateral (unter Artikel 6.2) oder auf einem globalen Markt (unter Artikel 6.4) CO2-Zertifikate zu verkaufen oder zu erwerben. Auf Seiten der Verkäufer*innen (etwa von CO2-Zertifikaten für Waldschutzprojekte) soll das Einnahmen generieren, auf der Seite der Kaufenden erscheint es günstiger, Klimaschutz aus anderen Teilen der Welt einzukaufen als die Emissionen der heimischen Industrie zu senken. Der CO2-Handel bringt viele Probleme mit sich, aber unter der Perspektive der Klimawirkung vor allem das folgende: Der CO2-Handel ist maximal ein Nullsummenspiel, da mit ihm CO2-Emissionen mithilfe von Zertifikaten über CO2-Reduktionen andernorts kompensiert werden sollen. In aller Regel ist der Kohlenstoffhandel aber nicht einmal ein Nullsummenspiel, da die Kompensationsprojekte oftmals gar nicht zu zusätzlichen Emissionenreduktionen führen, während gleichzeitig die fossilen Emissionen, die kompensiert werden sollen, die Klimakrise weiterhin antreiben. Zudem kommt es vielfach zu Menschenrechts- und Landrechtsverletzungen durch Kompensationsprojekte. Es zeichnet sich außerdem die problematische Tendenz ab, dass die Geldflüsse im CO2-Handel als Klimafinanzierung deklariert werden – obwohl hiermit nur heiße Luft finanziert wird, ein Großteil des Geldes bei Zwischenhändler*innen stecken bleibt und dies qualitativ nicht der Finanzierungsverpflichtung der Industriestaaten gegenüber dem globalen Süden durch die Bereitstellung zusätzlicher öffentlicher Mittel gerecht wird. 

Klimapolitik in der Polykrise 

Die Klimakrise – so sehr sie eine existentielle globale Krise ist – wird immer wieder überschattet von Geopolitik und den multiplen Krisen der Gegenwart. Die große Herausforderung, das Temperaturlimit des Pariser Abkommens durch kollektive Selbstverpflichtungen einzuhalten, bleibt immens und unerfüllt. Die aktuellen Klimaschutzbemühungen unter bestehenden NDCs würden auf 2.7°C (2.2°C-3.4°C) globale Erwärmung hinauslaufen. Es ist nicht anzunehmen, dass sich dies unter der neuen Runde von NDCs, die bis zur COP30 in Bélem fällig werden, entscheidend ändert. Mit dem erneuten Ausstieg der USA aus dem Pariser Abkommen – dem Staat mit den höchsten historischen Treibhausgasemissionen – stellt sich die vielleicht existenzielle Frage, wie erfolgreich der Klima-Multilateralismus in einer Ära sein kann, in der — angesichts von multiplen Krisen und politischen Prioritätenverschiebungen hin zu Verteidigungsausgaben und Energiesicherheit — auch andere Industriestaaten ihre Verpflichtungen unter der UNFCCC und dem Pariser Abkommen in Frage stellen: das betrifft etwa die Führungsrolle bei der Emissionsminderung und der Finanzunterstützung des globalen Südens im notwendigen Umfang. Dies war zuletzt auch in der Verhandlung des neuen Klimafinanzierungsziels deutlich. 

Das Ausbleiben von angemessener, umfangreicher Klimafinanzierung, die den Bedarfen des globalen Südens bei Anpassung an die Klimakrise, den Umgang mit Verlusten und Schäden sowie bei den Anstrengungen zur Emissionsreduktion gerecht wird, untergräbt das Vertrauen und globale Klimaschutzambitionen auch weiterhin. So sind beispielsweise viele der neuen Klimaschutzzusagen aus Entwicklungsländern vorbehaltlich adäquater Finanzunterstützung für deren Umsetzung. Gleichzeitig sind Schwellenländern wie China, Brasilien und Indien und die wohlhabenden Golfstaaten nicht bereit, formell weiterreichende multilaterale Verpflichtungen zu übernehmen, insbesondere auch zur Finanzunterstützung der von der Klimakrise am meisten betroffenen Entwicklungsländer, die das Grundprinzip des UNFCCC von Gerechtigkeit und gemeinsamer, aber unterschiedlicher Verantwortung von Industrie- und Entwicklungsländern auch angesichts historischer Emissionen in Frage stellen würden. Der Einfluss dieser Schwellenländer in der internationalen Klima-Diplomatie steigt aber durch die Abwesenheit der Vereinigten Staaten in den Klimaverhandlungen. 

Wie kann es gelingen, die Relevanz und Effektivität eines multilateralen Klimaregimes, das zunehmend Verbindlichkeit durch Freiwilligkeit ersetzt, zumindest zu erhalten, auch weil internationale Klimapolitik in vielen anderen internationalen Foren globaler Governance wie beispielsweise der G7, der G20 oder im Kontext internationaler Finanz- und Wirtschaftsfragen oft, überhaupt, nur eine Nebenrolle einnimmt? Der Druck auf umfassende Reformen in der UNFCCC nimmt zu. Forderungen der Zivilgesellschaft nach COP-Mehrheitsentscheidungen anstatt Konsensentscheidungen aller Mitgliedsstaaten, sowie nach klaren Regeln zur Vermeidung von Interessenkonflikten, die den Einfluss der fossilen Industrie und des Privatsektors ausbremst, sowie Transparenz und Beteiligungsmöglichkeiten für zivilgesellschaftliche Akteure und besonders betroffene Bevölkerungsgruppen sind wichtige Impulse in dieser Richtung.